Sentencia A. 1230/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1230/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

SALA PLENA

 

AUTO 1230 de 2025

 

Referencia: expediente CJU-6667

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 001 Administrativo de Arauca

 

Magistrado ponente:

Héctor Alfonso Carvajal Londoño

 

 

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

 

AUTO

1.     El Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR)^[1], mediante apoderada, presentó demanda ejecutiva en contra de los señores Richard Alfonso Blanco García y José de Jesús Meza Sanabria, solicitando que se libre mandamiento de pago en contra de los demandados por las sumas de ocho millones ochenta y seis mil cuatrocientos setenta y ocho pesos ($8.086.478) por concepto de capital vencido de la cuota No.16 a la cuota No.42, trescientos cincuenta y cuatro mil ciento sesenta y siete pesos ($354.167) por concepto de intereses de plazo causados y no pagado, seis millones ciento treinta y seis mil setenta y cuatro pesos ($6.136.074) correspondientes a los intereses de mora liquidados y causados^[2].

 

2.     El apoderado expuso en los hechos de la demanda^[3] que los demandados se vincularon como clientes del Instituto y posteriormente, solicitaron el crédito descrito en el pagaré No. 30379032^[4], obligándose a pagar a la entidad mediante cuotas mensuales que incluyen los intereses de plazo y los intereses causados. Sin embargo, los demandados no han cumplido con dichos pagos desde el 22 de junio de 2015, constituyéndose en mora^[5].

 

3.     La demanda fue repartida al Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca (Arauca), autoridad que, mediante auto del 16 de diciembre de 2024, declaró su falta de jurisdicción para tramitar el asunto. El juzgado, luego de aclarar que dentro del proceso no se ha ordenado seguir adelante con la ejecución, fundamentó su decisión señalando que según lo resuelto en los Autos 554 y 618 de 2023[6], lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA y dado que el IDEAR es una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera, la competencia para conocer del proceso es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, ordenó que se remita el expediente a reparto entre los Juzgados Administrativos de Arauca⁶. 

 

4.     Repartido nuevamente el expediente, el asunto le correspondió al Juzgado 001 Administrativo de Arauca (Arauca). Dicha autoridad judicial, a través de Auto del 2 de mayo de 2025^[7], expuso que ante la inexistencia de un contrato de mutuo estatal que diera origen al pagaré, no se debía aplicar el numeral 6 del artículo 104 del CPACA sino el artículo 15 del CGP, que consagra la cláusula general de competencia, que habilita a los jueces ordinarios a conocer de todos los conflictos que no sean asignados expresamente a otra jurisdicción. Al no existir prueba escrita de un contrato estatal pactado entre las partes, concluyó que el cobro no es más que una acción cambiaria derivada del título valor autónomo, por lo que el proceso lo debe conocer la jurisdicción civil.

 

5.     Además, el despacho judicial argumentó que según la Ordenanza Departamental 723 de 2017, el IDEAR hace parte de las instituciones denominadas Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial INFIS y por ello, la entidad demandante es sujeto de vigilancia y control de la Superintendencia Financiera, conforme a lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 795 de 2003.

 

6.     Igualmente, el juzgado indicó que no se podía aplicar lo resuelto en los Autos 554 y 618 de 2023[8] ya que, en esos casos, la pretensión ejecutiva o contractual tenía como fundamento un contrato estatal, circunstancia que no ocurre en el asunto bajo estudio, dado que el cobro se fundamenta exclusivamente en un título valor autónomo. Como consecuencia de lo anterior, declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia por jurisdicción y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto suscitado^[9].

 

7.     El expediente fue repartido al despacho del magistrado ponente el 13 de mayo de 2025 y enviado al despacho el día 14 de mayo de 2025. En esta sesión de Sala Plena, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger. No obstante, puesto que la fecha en la que se adopta la decisión es posterior a la fecha de finalización del periodo de la Magistrada Pardo Schlesinger, el ponente de la presente decisión es el magistrado Héctor Alfonso Carvajal Londoño, elegido por el Senado de la República.

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

1. Competencia

 

8.     La Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[10].

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

9.     Los conflictos de jurisdicciones se presentan, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[11].

 

10.             Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, la Corte ha determinado que deben existir estos tres presupuestos:

 

(i) el presupuesto subjetivo, que exige que el conflicto sea alegado por dos autoridades que realicen labores de administración de justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[12].

 

(ii) el presupuesto objetivo, el cual consiste en verificar que existe una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda comprobarse que efectivamente está en curso un proceso, un incidente o que se está adelantando cualquier otro trámite jurisdiccional. Por lo tanto, “no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”^[13].

 

(iii) el presupuesto normativo, que versa sobre la necesidad de que las autoridades judiciales en colisión hayan argumentado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto^[14].

 

11. En el caso bajo estudio, la Corte confirma que se cumplen los presupuestos mencionados para que exista un conflicto de jurisdicción. En primer lugar, el caso cumple con el presupuesto subjetivo, ya que el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones, los cuales son el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 001 Administrativo de Arauca.

 

12. En segundo lugar, se evidencia que se satisface el presupuesto objetivo, dado que el conflicto versa sobre el conocimiento de un proceso ejecutivo que no ha terminado, sino que se encuentra en curso.

 

13. En tercer lugar, se cumple con el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales expusieron los fundamentos legales por los que negaron tener competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca manifestó expresamente los motivos jurídicos por los que consideraba que no era la autoridad competente para conocer el caso (cfr. antecedente 3); y a su vez, el Juzgado 001 Administrativo de Arauca indicó los argumentos por las que consideraba que la competencia para conocer del caso le correspondía a la jurisdicción ordinaria (cfr. antecedentes 4 y 5).

 

14. En consecuencia, la Sala dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, para determinar cuál de ellas es competente para conocer y decidir sobre el caso en cuestión.

 

3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas ejecutivas singulares promovidas por institutos de fomento y desarrollo territorial. Reiteración de jurisprudencia

 

15. La Corte Constitucional, en el Auto 554 de 2023, dirimió un conflicto entre la jurisdicción ordinaria civil y la jurisdicción de lo contencioso administrativo para determinar qué autoridad debía conocer de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por un instituto de fomento y desarrollo territorial (Instituto Financiero del Casanare) contra una persona natural. En dicha demanda se pretendía el cobro de una suma de dinero derivada de un contrato de ganado en participación que se encontraba respaldada por un pagaré.

 

16. En esa oportunidad, la Sala Plena resaltó que el artículo 104.6 del CPACA otorga competencia general a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, la jurisdicción ordinaria civil asume competencia cuando se trata de entidades públicas del sistema financiero vigiladas por la Superintendencia Financiera, siempre que los contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, conforme al artículo 105.1 del CPACA.

 

17. Teniendo en cuenta lo anterior y según el análisis del caso en concreto, la Corte concluyó que el instituto de fomento y desarrollo territorial demandante no constituía una entidad pública de carácter financiero ni estaba bajo vigilancia de la Superintendencia Financiera. En cambio, esta Corporación estableció que dicho instituto se trataba de una empresa comercial y de gestión económica, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, que no figuraba en el listado oficial de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Puesto que la parte demandante pretendía ejecutar un contrato estatal celebrado por una entidad pública que no cumplía los requisitos para configurar la excepción del artículo 105.1 del CPACA, la Corte decidió que la competencia para conocer del caso era de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

18. En ese mismo orden de ideas, en el Auto 1209 de 2024 este Tribunal, al analizar un caso similar en que no se tenía elementos suficientes para determinar la existencia o no de un contrato estatal suscrito entre las partes, señaló que como en la controversia podrían estar involucrados actos o contratos celebrados por una entidad pública, estos estarían sujetos al derecho administrativo y, por tanto, la competencia para analizar el asunto le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esa oportunidad, la Sala indicó como regla de decisión que “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

 

19. Posteriormente, la Corte en el Auto 2014 de 2024 estudió un conflicto de jurisdicciones sobre el conocimiento de una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal, entidad que es un instituto de fomento y desarrollo territorial, contra dos personas naturales beneficiarias de su línea de crédito. En esa oportunidad, esta Corporación reiteró la aplicación de la regla jurisprudencial según la cual los contratos en los que participa una entidad pública adquieren naturaleza estatal conforme al criterio orgánico, independientemente del régimen jurídico específico bajo el cual se celebren; teniendo en cuenta el precedente establecido en los autos 403 de 2021 y 554 de 2023. Debido a esto, este Tribunal estableció que, pese a que el contrato de mutuo se rige por el derecho privado y, por ello, puede no constar por escrito, mantiene su naturaleza de contrato estatal por la participación de una entidad pública.

 

20. Así mismo, en una providencia más reciente (Auto 780 de 2025), la Sala Plena decidió aplicar la regla de decisión dispuesta en el Auto 554 de 2023 para resolver sobre el conocimiento de una demanda ejecutiva presentada por el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) contra dos personas que adquirieron un crédito educativo respaldado por un pagaré. En este caso, la Corte determinó que el IDEAR no reunía las cualidades para configurar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En consecuencia, decidió que la jurisdicción competente para tramitar las demandas ejecutivas derivadas de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera era la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

21. La Sala reconoce que la regla de decisión del Auto 554 de 2023, reiterada en el Auto 780 de 2025, solo contempla los casos en que hay certeza sobre la celebración de un contrato entre el particular demandado y la entidad pública no financiera ni vigilada por la Superintendencia Financiera. No obstante, dada la naturaleza de las actividades que desarrollan los institutos de fomento y desarrollo territorial, hay casos donde no se cuenta con la certeza sobre la existencia o inexistencia de un vínculo contractual previo, circunstancia que deberá ser analizada por el juez competente al momento de resolver la controversia.

 

4. Naturaleza jurídica del Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR)

 

22. El Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR) es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, el cual fue creado mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y posteriormente fue transformado por los Decretos 229 de 2004 y 723 de 2017. Este Instituto hace parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986. De acuerdo con el Decreto Ordenanzal 723 de 2017, su misión es fomentar el desarrollo económico y el bienestar social en el departamento de Arauca, a través de la ejecución de actividades financieras y el desarrollo de programas de inversión^[15].

 

23. Resulta importante indicar que el IDEAR no es una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, dado que (i) en ninguno de sus actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada^[16] y (ii) no figura en el listado oficial de entidades vigiladas, publicado por la Superintendencia Financiera^[17]. Por lo que se puede concluir que no se trata de una entidad a la que le sea aplicable la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA.

 

5. Análisis del caso concreto

 

24. La Sala Plena, con fundamento en las consideraciones expuestas, procede a resolver el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 001 Administrativo de Arauca.

 

25. La Sala encuentra que el IDEAR es un instituto de fomento y desarrollo territorial que no está sometido a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Debido a ello, no resulta procedente aplicar la excepción contemplada en el artículo 105.1 del CPACA y no se cumple el criterio para remitir el asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

 

26. Además, esta Corporación evidencia que la obligación insoluta y sobre la cual se pretende su cumplimiento mediante el proceso ejecutivo se encuentra contenida en el  pagaré No. 30379032 y aunque el IDEAR certificó en el proceso que el título valor referido existía de forma independiente y no había surgido en virtud de un contrato suscrito entre las partes, es necesario señalar que según el Manual de Contratación del IDEAR^[18], sus relaciones contractuales se rigen por lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

 

27. Dada la incertidumbre sobre la concurrencia de un contrato estatal que diera origen al pagaré No. 30379032, la Sala determina que debe darse prevalencia al principio que señala que cualquier controversia que pueda involucrar actos o contratos de una entidad pública se encuentra sujeta al derecho administrativo y, por consiguiente, a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

28. Teniendo en cuenta lo anterior y las reglas jurisprudencias expuestas en las consideraciones, la Sala establece que la jurisdicción competente para conocer del caso bajo estudio es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, la Corte Constitucional concluye que la autoridad judicial competente para conocer del asunto de la referencia es el Juzgado 001 Administrativo de Arauca. En tal sentido, ordenará remitir el expediente a ese despacho para que proceda con lo de su competencia.

 

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